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COURS DE DROIT CONSTITUTIONNEL

Dr. Hassan RAHMOUNI


B.     Le renforcement de l’exécutif

 

-         Plusieurs facteurs ont contribué à l’encouragement de cette tendance universelle à faire basculer l’essentiel du pouvoir vers l’organe exécutif

-         Il est à rappeler en l’objet que la démocratisation progressive des Etats de l’Europe de l’Ouest et de l’Amérique du Nord, vers la fin du 18ème et surtout au cours du 19ème siècle, a eu tendance à consacrer la toute puissance des « Parlements » en tant qu’instruments de l’expression de la souveraineté des peuples.

-         L’histoire du 20ème siècle a, toutefois, connu des soubresauts qui ont renforcé la mainmise de l’exécutif sur les rênes du pouvoir au sein de l’appareil d’Etat.

-         Ce fut d’abord la crise de 1929, suivie de la 2ème guerre mondiale, qui inaugurèrent cette nouvelle évolution du droit constitutionnel : l’accès de Franklin D. Roosevelt à la présidence des Etats Unis d’Amérique en 1933, l’avènement de Sir Winston Churchill en Grande Bretagne en 1940, ainsi que le retour du général Charles De Gaulle au pouvoir en France en 1958 en constituèrent les étapes décisives.

-         Ce furent plus les tendances d’Etats organisateurs de la croissance et du plein emploi, à l’instar du « New Deal » en Amérique, qui allaient faciliter cette domination de l’espace décisionnel par le pouvoir exécutif.

-         Les impératifs de défense nationale contre le nazisme propulsèrent quant à eux Churchill aux devants de la scène en Grande Bretagne alors que ce furent les avatars de la guerre d’Algérie qui expliquèrent le retour en force du général De Gaulle sur le piédestal de l’instance exécutive en France.

-         L’accès à l’indépendance des ex-colonies françaises, belges, espagnoles, portugaises et britanniques allaient propulser sur la scène un style constitutionnel marqué par la personnalisation du pouvoir au profit de leaders politiques nationalistes charismatiques, ou tout au moins, au profit de chefs se prévalant de diverses formes de légitimité pour accaparer l’essentiel du pouvoir.

-         La technocratisation des affaires publiques et les effets des moyens de communication de masse ne furent pas, non plus, étrangers au renforcement substantiel de l’exécutif.

-         Ce renforcement s’opère, selon les pays et leurs choix constitutionnels, tantôt au profit du chef de l’Etat, tantôt au profit du chef du gouvernement.

 

1.       La prépondérance présidentielle

 

-         De multiples exemples sont fournis par l’histoire contemporaine.

-         Jusqu’à une date récente, des noms comme ceux de Joseph Staline en U.R.S.S., Mao Tsé Toung en Chine, Josip Broz Tito en Yougoslavie, Léopold Sédar Senghor au Sénégal, ou encore aujourd’hui Fidel Castro à Cuba, jouissaient auprès de leurs peuples d’un prestige incommensurable.

-         Même en occident, des personnalités comme celles du général Charles De Gaulle en France, de Konrad Adenauer en République Fédérale d’Allemagne, de Harold Macmillan en Grande Bretagne, ou encore, de John Fitzgerald Kennedy aux U.S.A. exerçaient, à des degrés divers, des effets quasi-charismatiques sur la scène populaire et médiatique.

-         Les systèmes politiques qui les ont générés ont eu, eux mêmes, tendance à faciliter ce renforcement de la prépondérance présidentielle à telle enseigne que l’évolution institutionnelle n’a pas manqué de s’en ressentir : ce fut une progression coutumière  aux USA que les mécanismes juridiques ont subtilement entériné ; ce furent les réformes constitutionnelles en France qui permirent également de l’adopter ; et ce fut la nature même du régime soviétique qui l’impartit.

-         Le résultat ne manqua pas de revêtir la forme généralisée d’un leadership présidentiel incontestable et incontesté.

 

a.      Le leadership présidentiel aux U.S.A.

 

-         A l’origine, la Constitution américaine était préoccupée d’équilibre entre les pouvoirs.

-         Les « Pères Fondateurs » du système constitutionnel américain réagissaient ainsi contre les tendances oppressives expérimentées par leur territoire sous la domination de l’Empire colonial britannique.

-         Il en résulta un présidentialisme soumis à des limitation substantielles, tant de la part du Congrès que de la part de la Cour Suprême.

-         Exécutif, Législatif et Judiciaire s’en trouvaient alors sensiblement séparés en droite ligne du sacro saint principe de séparation des pouvoirs prôné en Europe par Charles de Montesquieu.

-         Mais l’examen de l’évolution pratique des pouvoirs présidentiels aux U.S.A. permet de relever une tendance certaine au renforcement coutumier des pouvoirs de cette instance exécutive.

-         Chaque fois qu’un problème d’envergure se présenta, fut-il de nature politique ou à caractère économique ou militaire, la nation américaine a eu tendance à se retourner spontanément vers le président pour en attendre des mesures efficaces permettant de faire face à la situation.

-         L’action qui en résulta trouva chaque fois la voie d’une consécration juridique ultérieure tant par voie législative que par voie jurisprudentielle.

-         Les exemples abondent en l’objet aussi bien pour les cas de vote des pleins pouvoirs par le Congrès au profit du président que pour les cas de validation judiciaire par la Cour Suprême d’initiatives présidentielles en situations exceptionnelles.

-         C’est particulièrement dans la conduite des relations internationales du pays que la prépondérance du Président des Etats Unis d’Amérique s’affirme de manière plus spectaculaire.

-         Outre les cas des « Executive agreements », véritables accords sous forme simplifiée signés par le président ou par ses représentants et non soumis à la ratification sénatoriale, les pouvoirs de guerre dont dispose le Président, en tant que commandant en chef des armées, ont fait progressivement vider de leur substance les pouvoirs conférés par la Constitution au Congrès en matière de déclaration de guerre.

 

b.      Les penchants présidentialistes de la 5ème République

 

-         Les explications du renforcement des pouvoirs du président, sous le régime de la 5ème République en France, sont à rechercher dans la crise institutionnelle qui avait caractérisé les dernières années d’existence de la 4ème République.

-         En effet, la constante instabilité du régime d’assemblée qui y prévalait alors en aggravait la fragilité et réduisait la capacité de l’Etat français à faire face aux multiples problèmes auxquels il devait faire face.

-         Ce furent alors les événements de la guerre d’Algérie qui précipitèrent le rappel du général De Gaulle au pouvoir le 1er juin 1958 en tant que dernier Premier ministre de la 4ème République.

-         Aussitôt confirmé dans ses fonctions, le nouveau Premier ministre fit voter deux lois par le Parlement : une loi de pleins pouvoirs valable pour une période de six mois et une loi Constitutionnelle qui chargea le gouvernement de préparer une nouvelle Constitution.

-         Ce fut déjà l’amorce d’un renforcement de l’exécutif, car ces nouvelles lois du 3 juin 1958 substituaient le gouvernement au Parlement dans la fonction de préparation de nouveaux textes à caractère général et impersonnel.

-         Les idées du général De Gaulle étaient alors claires en matière de répartition des pouvoirs : cela ressort de manière évidente du brouillon initial du projet de Constitution rédigé en juin 1958 conformément à ses instructions : « Le président de la République est responsable du maintien de l’indépendance de la nation et de l’intégrité de son territoire…Assisté du Gouvernement, il définit l’orientation générale de la politique intérieure et extérieure du pays et en assume la continuité…Il prend les initiatives nécessaires pour que les Pouvoirs publics puissent remplir leurs missions respectives dans l’intérêt de la nation et le respect de la présente Constitution ».

-         Les textes finalement élaborés et approuvés par référendum le 4 octobre 1958 établissent un subtil dosage du pouvoir entre les têtes de l’exécutif.

-         En vertu de l’article 5 de la Constitution « Le président de la république veille au respect de la Constitution. Il assure, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l’Etat. Il est le garant de l’indépendance nationale, de l’intégrité du territoire, du respect des accords de Communauté et des traités ».

-         En vertu des articles 20 et 21 de la Constitution, c’est le gouvernement qui « détermine et conduit la politique de la nation » et c’est le Premier ministre qui « dirige l’action du gouvernement ».

-         Toutefois, le Président de la République est situé au dessus du Gouvernement et du Parlement.

-         Son élection au suffrage universel direct lui assure une totale indépendance vis à vis de l’organe législatif, autrefois investi du pouvoir même de désignation du Président de la République.

-         Le Président exerce, en outre, d’importantes prérogatives telles que celles de nommer le Chef du gouvernement ainsi que les ministres, d’accréditation des ambassadeurs, de ratification des accords internationaux, de présidence du Conseil des ministres, de signature des ordonnances et des décrets délibérés au sein du Conseil des ministres, ainsi que des prérogatives de nommer aux emplois civils et militaires de l’Etat.

-         Il dispose également du droit de dissolution, du droit de message et du droit dé recours au référendum pour obtenir un arbitrage populaire.

-         Le Président peut, enfin, en vertu des dispositions de l’article 16 de la Constitution, exercer des pouvoirs exceptionnels : « Lorsque les institutions de la République, l’indépendance de la nation, l’intégrité de son territoire ou l’exécution de ses engagements internationaux sont menacés d’une manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu, le Président de la République prend les mesures exigées par ces circonstances, après consultation officielle du Premier ministre, des Présidents des assemblées ainsi que du Conseil Constitutionnel… ».

-         Le Président de la République française peut se trouver donc investi de prérogatives exorbitantes et sensiblement disproportionnées par rapport à celles que détiennent les autres organes de l’Etat.

-         La cohabitation a néanmoins démontré l’existence d’importantes limites à cette prépondérance présidentielle.

c.       Le présidentialisme russe

 

-         Après la chute du système communiste en Union Soviétique, la République Fédérative de Russie élabora une nouvelle Constitution qui fut approuvée par un référendum tenu le 12 décembre 1993.

-         Cette Constitution d’inspiration libérale emprunta substantiellement aux présidentialismes américain et français.

-         Ainsi, à l’instar du Président américain, le Président de la Russie est élu au suffrage universel direct, pour une période de quatre ans renouvelable une fois.

-         Il est le « garant de la Constitution et des droits et libertés de l’homme et du citoyen » et « détermine les orientations fondamentales de la politique intérieure et extérieure de l’Etat » ( article 80 de la Constitution ).

-         Il dirige personnellement la politique extérieure de son pays et exerce le commandement en chef des forces armées.

-         Il nomme le Chef du gouvernement ainsi que les ministres.

-         Il peut présider les séances du gouvernement.

-         Le gouvernement est responsable devant lui et devant la « Douma ».

-         Il exerce le pouvoir réglementaire sous forme d’ « ukases » qui prévalent sur les actes réglementaires du gouvernement.

-         Il a l’initiative des lois et dispose du droit de veto.

-         Il se trouve ainsi à la tête d’une imposante pyramide de pouvoir dont les prérogatives en font une pièce maîtresse du régime politique et constitutionnel russe.    

 

2.       La prépondérance du Premier ministre

 

-         Dans les régimes parlementaires, la règle la plus usitée est celle d’un aménagement interne du pouvoir exécutif au profit du chef du gouvernement.

-         Les Chefs de l’Etat, rois ou  reines dans les monarchies parlementaires européennes, empereurs tels qu’au Japon, princes ou princesses dans les principautés telles que le Luxembourg, Monaco ou le Liechtenstein,  ou enfin, présidents de la République, un peu partout ailleurs, y tiennent lieu d’organes symboliques détenant des attributions plutôt protocolaires et honorifiques.

 

a.      Le modèle britannique

 

-         La prépondérance du Premier ministre s’y développa historiquement de manière accidentelle : L’accès de la dynastie allemande des Hanovre au pouvoir de la Couronne britannique se fit en 1714, au lendemain du décès de la Reine Anne qui ne laissa pas de descendance. Son frère Jacques Stuart, étant de confession catholique, se trouva écarté du pouvoir qui échut alors à un arrière petit neveu germanique qui ne parlait pas un seul mot d’anglais : le Roi George Premier. 

-         Se désintéressant, ainsi que ses descendants immédiats, des affaires de l’Etat, auprès de ses propres affaires en Allemagne, il prit rapidement l’habitude de ne plus assister aux réunions du Cabinet et se contenta de maintenir quelques contacts privilégiés avec l’un des ministres qui lui rendait compte des délibérations du Cabinet et qui transmettait à celui-ci les instructions royales.

-         Cette fonction de ministre intermédiaire entre le Roi et  le Cabinet évolua vers celle de Premier ministre pour devenir une institution consacrée à partir de 1721.

-         Désormais, la tendance vers le renforcement des pouvoirs du Premier ministre au détriment de ceux du Roi était engagée pour ne plus confiner la Couronne britannique que dans des fonctions honorifiques et protocolaires.

-         En Grande Bretagne, il faut cependant distinguer, au sein de l’exécutif, le Cabinet du Gouvernement : la composition du Cabinet est plus restreinte que celle du Gouvernement.

-         En règle générale, tous les responsables des départements ministériels ne figurent pas au sein du cabinet.

-         Au niveau du langage, il faut distinguer les « Secretary of State » ( ministres responsables de départements dont la création est ancienne ) des « Ministers » ( ministres titulaires de portefeuilles de création récente ).

-         Ensuite, il faut retenir que dans la pratique britannique, le gouvernement élargi peut englober presque une centaine de personnes comprenant, à coté de ministres chevronnés, un certain nombre de jeunes parlementaires du parti au pouvoir, dans le but de leur initiation aux responsabilités gouvernementales.

-         Ainsi, outre les ministres membres du cabinet ( une trentaine de personnes environ ), le gouvernement comprend également des « Ministers of State » ( l’équivalent des secrétaires d’Etat français ), les « Junior Ministers » ( sortes de directeurs de cabinet ) et les « Parliamentary Private Secretaries » ( sortes de chefs de cabinets ).

-         Il résulte de cette multiplicité d’intervenants que les décisions politiques sont prises par le cabinet et exécutées par le Gouvernement.

-         Au sein de cette équipe exécutive, le Premier ministre joue un rôle prépondérant.

-         C’est lui qui constitue le cabinet qui forme le Gouvernement en assumant les responsabilités de répartition des portefeuilles entre les différents postulants.

-         C’est également lui qui dirige les travaux du cabinet et qui conduit la politique de la nation.

-         Il est seul compétent pour convoquer le cabinet en session et pour en fixer l’ordre du jour.

-         Il entretient des liaisons permanentes avec l’ensemble des membres de son Gouvernement par l’intermédiaire de « Cabinet Office » qui tient lieu d’organe administratif restreint qui lui est directement rattaché et qui veille sur l’exécution des décisions du cabinet.

-         Parallèlement au gouvernement en place, le parti d’opposition constitue pour sa part le « Shadow Cabinet » ( Cabinet fantôme ) qui suit de près tous les dossiers et se tient toujours prêt à assumer l’alternance au cas ou une crise gouvernementale le propulserait au pouvoir.

 

b.      L’autorité du Chancelier allemand

 

-         La prépondérance du Chancelier au sein du système exécutif allemand trouve sa source dans la Loi Fondamentale de 1949.

-         Il est élu par le « Bundestag » à la majorité absolue de ses membres.

-         C’est lui qui désigne et qui peut révoquer ses ministres.

-         Il « arrête les lignes directrices de la politique ( de son pays ) et en assume la responsabilité » ( article 65 ).

-         Il donne des directives aux ministres et arbitre les conflits entre eux.

-         Sa position à la tête du parti majoritaire au sein de la coalition gouvernementale lui confère davantage de prestige et d’autorité.

-         Le système politique allemand a ainsi eu droit au qualificatif de « kanzlerdemocratie » ( démocratie du Chancelier ).

 

c.       La cohabitation dans le régime parlementaire français

 

-         Elle tend à apporter des limites à la prépondérance du Chef de l’Etat et tend également à l’instauration d’un certain équilibre entre ses pouvoirs et ceux du Premier ministre.

-         La France a expérimenté la cohabitation aussi bien sous la présidence de François Mitterrand ( avec l’accès à Matignon du Premier ministre Jacques Chirac entre mars 1986 et juin 1988 ) que sous la présidence de Jacques Chirac ( avec l’occupation du poste de Premier ministre par Lionel Jospin entre juin 1997 et l’issue des élections présidentielles de 2002 ).

-         L’expérience de la cohabitation, sous la 5ème République en France, a permis de rétablir le gouvernement dans ses responsabilités de détermination et de conduite de la politique de la nation.

-         Hormis les domaines de la défense et de la politique étrangère, qui demeurent partagés avec le Chef de l’Etat, le reste des matières est dominé par l’action gouvernementale que dirige le Premier ministre.

-         Ainsi, la cohabitation a permis de laisser au gouvernement le soin de gouverner : le Premier ministre propose ainsi les ministres à la nomination par le Chef de l’Etat ; il a l’initiative des lois ; il dispose du pouvoir réglementaire ; il exerce son autorité sur les ministres ; il arbitre leurs conflits.

-         Outre la complémentarité entre son action et celle du Chef de l’Etat, et au delà de sa soumission au contrôle politique du parlement, l’exécutif mène également son action dans le cadre d’un contrôle de légalité exercé par l’institution judiciaire.

 

C.     Le contrôle juridique de l’action de l’exécutif

 

-         L’existence de ce contrôle signifie que l’activité du Gouvernement est soumise à des limites juridictionnelles instituées dans l’esprit de l’exigence du nécessaire équilibre à instaurer entre les pouvoirs.

-         Ce contrôle d’ordre juridique diffère des contrôles politiques en ce sens qu’il est exercé par des juridictions spéciales dans le cadre de règles spécifiques régies par le droit public.

-         D’après les termes du célèbre arrêt Blanco, rendu en France, le 8 février 1873, par le « Tribunal des Conflits », la règle jurisprudentielle établie consiste à estimer que « la responsabilité qui peut incomber à l’Etat… a ses règles spéciales qui varient suivant les raisons du service et la nécessité de concilier les droits de l’Etat avec les droits privés… ».

-         Pour sa part, la jurisprudence marocaine s’est résolument inspirée des précédents français en la matière : « Attendu que la Jurisprudence du Conseil d’Etat français…n’en constitue pas moins une indication précieuse…Attendu que, statuant en matière administrative, la Cour est fondée à s’inspirer de la jurisprudence du Conseil d’Etat…(qui) permet au juge du contentieux administratif de déterminer… le fondement de la responsabilité… » ( Cour d’Appel de Rabat, 19 mai 1953, Arrêt Benhamou, R.A.C.A.R., p.673 ).

-         L’administration s’en trouve alors soumise à un contrôle judiciaire exercé sur ses activités par des juridictions administratives.

-         Il faut toutefois distinguer, parmi les actes de l’organe exécutif, ceux qui ne sont pas susceptibles  de recours de ceux sur lesquels peut valablement s’exercer un contrôle de légalité.

 

1.       Les actes non susceptibles de recours

 

-         Il s’agit de situations dans lesquelles le pouvoir exécutif est amené à agir sans que ses actes ne soient susceptibles d’un contrôle de légalité, soit du fait de l’existence d’un autre genre de contrôle qui s’exerce sur eux, soit tout simplement du fait que le droit applicable fait échapper leurs auteurs à tout contrôle.

-         Il s’agit en particulier des actes de gouvernement, des actes législatifs ou juridictionnels exercés par l’exécutif, ainsi que, dans certains pays, des actes pris par le Chef de l’Etat.

 

a.      Les actes de gouvernement

 

-         Ce sont des actes soustraits à tout contrôle juridictionnel.

-         La position initiale du juge à leur égard s’explique par leur motivation politique.

-         Ce sont tout d’abord des actes de l’exécutif pris dans ses rapports avec le Parlement : tels que, par exemple, l’exercice du droit d’initiative, les actes de promulgation de la loi, ainsi que les actes de convocation ou de clôture des sessions, etc…

-         Ce sont ensuite des actes de l’exécutif pris en matière de relations avec les puissances étrangères : tels que, par exemple, les actes de négociation de traités internationaux, les actes de leur conclusion ou portant application de leur contenu, ainsi que les autres actes de politique étrangère ou les actes de guerre.

-         La question s’est également posée, en France, de savoir quel est le régime juridique des actes pris par le Président de la république, en vertu de la mise en œuvre de l’article 16 de la Constitution relatif aux circonstances exceptionnelles.

-         La réponse apportée en l’objet par le Conseil d’Etat établit une double conséquence : si la décision de mise en vigueur de l’article 16 constitue un acte de gouvernement, elle échappe à tout contrôle du juge ; sinon, son régime juridique sera défini par la matière sur laquelle elle porte ( si elle intervient en matière législative, elle ne peut être déférée au juge ; si elle est intervenue en matière réglementaire, elle donne lieu à une vérification de conformité par le juge compétent ).

-         C’est en tout cas le sens de l’arrêt du Conseil d’Etat « Rubin de Servens », rendu le 2 mars 1962 : il s’agit, en l’occurrence, de recours exercés devant le Conseil d’Etat contre des décisions prises par le Président de la république ; ces décisions portaient sur la création, en vertu des pouvoirs présidentiels conférés par l’article 16 de la Constitution, d’un tribunal militaire chargé de juger « les auteurs et complices de crimes et délits contre la sûreté de l’Etat et contre la discipline des armées », suite à la tentative de putsch survenue à Alger au printemps 1961.

-         Après examen des faits, le Conseil d’Etat estima en l’objet que « …cette décision présente le caractère d’un acte de gouvernement dont il n’appartient au Conseil d’Etat ni d’apprécier la légalité ni de contrôler la durée d’application ; que la dite décision a eu pour effet d’habiliter le président de la République à prendre toutes les mesures exigées par les circonstances qui l’ont motivée et, notamment, à exercer…le pouvoir législatif et…le pouvoir réglementaire ».

-         La jurisprudence marocaine a, quant à elle, eu à examiner des cas d’actes de gouvernement, notamment en vertu de l’arrêt « Héritiers Vuillemin », rendu par la Cour d’Appel de rabat, le 20 juillet 1953 :  il s’est agi, en l’occurrence, d’une affaire survenue en période d’occupation dans la zone internationale de Tanger.

-         Dans cette affaire, la Cour d’Appel de rabat a estimé que « Le caractère et les motifs d’ordre politique et diplomatique de la décision…ne permettent pas aux tribunaux d’en apprécier le bien fondé… ».

 

b. Les actes législatifs et juridictionnels

 

-         Il est évident que la matière législative échappe au contrôle du juge de l’excès de pouvoir, n’étant pas concevable le fait que les lois puissent être déférées pour annulation devant le juge administratif.

-         Mais la question peut être posée au sujet des décrets-lois et des lois d’habilitation : leur nature législative n’est aucunement mise en doute du fait que ces actes sont, dans tous les cas, sujets à ratification parlementaire et trouvent finalement leur place dans la hiérarchie des actes législatifs non soumis au contrôle du juge.

-         Il en va de même de certains actes de l’exécutif vis à vis de l’autorité judiciaire.

-         S’il est évident, encore une fois, que du fait de la séparation des pouvoirs, l’exercice de la justice échappe au pouvoir exécutif, il n’en demeure pas moins que l’autorité gouvernementale détient un  certain nombre de prérogatives en matière d’organisation des services judiciaires.

-         De même que le problème se pose également à propos des décisions quasi-judiciaires émanant de certains organismes à caractère administratif ( tels que les Conseils de l’Ordre, par exemple ) qui sont amenés à prendre des sanctions à l’égard de certains de leurs membres.

-         La position du juge est demeurée nuancée sur la nature juridique de ces actes et, par conséquent, sur leur recevabilité en matière de recours en annulation pour excès de pouvoir, estimant que c’est l’examen de chaque cas d’espèce qui peut déterminer s’il peut faire l’objet du contentieux de l’annulation ou s’il peut être déféré au juge supérieur dans le cadre du recours en cassation.

-         Ces mêmes problèmes de détermination de la compétence du juge à l’égard de certains actes de l’administration se posent également, en termes différents,  à propos du régime juridique des décisions royales.

 

c. Le régime juridique des décisions royales

 

-         Le texte de la Constitution contient un certain nombre de dispositions qui confèrent au Chef de l’Etat un ensemble de prérogatives à caractère administratif.

-         Mais la Constitution contient également des dispositions que le juge a interprétées comme susceptible d’exclure les actes pris par le Roi de toute possibilité de recours, dont notamment le recours en annulation pour excès de pouvoir.

-         Dans une jurisprudence constante ( Arrêt Abdelhamid Ronda, rendu par la Chambre administrative de la Cour Suprême le 18 juin 1960 ; Arrêt Abdallah Bensouda, rendu par la même Chambre le 15 juillet 1963 ; et  Arrêt « Société propriété agricole Abdelaziz, rendu également par la même instance judiciaire le 20 mars 1970 ), la Cour Suprême a estimé que « Sa Majesté le Roi exerce ses pouvoirs constitutionnels en qualité d’Imam des Croyants…et, qu’à cet égard, elle ne peut être considérée comme une simple autorité administrative… », et qu’il en résulte que les actes pris par le Roi en matière administrative échappent au recours en annulation pour excès de pouvoir.

-         A part cette série d’actes de l’exécutif qui échappent au contrôle de légalité, l’essentiel des autres actes pris par les autorités exécutives subissent un contrôle dont le déploiement répond à des règles spécifiques.

 

2.       Le déploiement du contrôle de légalité

 

-         Il implique que l’action de l’exécutif se déploie dans le cadre du respect de la législation en vigueur.

-         Parmi les cas d’ouverture du recours en annulation pour excès de pouvoir et, outre les cas d’incompétence ou de vice de procédure, il incombe de signaler la violation de la loi, le détournement de pouvoir, ainsi que les vices de forme et de motifs.

 

a.      Les cas de  violation de la loi

 

-         La loi est considérée ici dans son sens large d’ordre légal, comprenant toute la hiérarchie des normes juridiques : Constitution, lois organiques, lois ordinaires, conventions internationales, règlements ( pris soit sous forme de décrets, d’arrêtés ministériels, ou d’arrêtés émanant des autorités locales…)…auxquels s’ajoutent la jurisprudence et les principes généraux du droit.

-         Le juge de la légalité sanctionne donc la violation de ces règles supérieures par les actes émanant des autorités administratives.

-         Parmi les principes généraux invoqués par la jurisprudence marocaine dans son exercice du contrôle de légalité figurent le « principe de non - rétroactivité  des actes administratifs » ( Cour Suprême, 28 mai 1959, Arrêt Mohamed Ould Mohamed Darchérif ), le « principe de l’égalité de traitement » ( Cour Suprême, 19 mars 1962, Arrêt Société Huilière Annexe ) et le « principe du respect de l’autorité de la chose jugée » ( Cour Suprême, 9 juillet 1959, Arrêt Guerra ).

-         Les principes généraux du droit sont considérés comme trouvant leur place dans la hiérarchie des règles juridiques au niveau de la loi

-         Il y a donc violation de la loi lorsqu’il y a violation de l’une de ces règles constituant l’ordre légal.

-         Il y a également erreur de droit lorsque l’administration agit comme si la règle de droit n’existait pas ou en n’en tenant pas compte.

-         Il peut aussi y avoir erreur de droit lorsque le texte légal choisi pour justifier un acte administratif ne s’applique pas au cas d’espèce : on parle alors, en l’objet, de « manque de base légale »

-         La violation de la loi donne ainsi lieu à l’annulation de l’acte pris par l’administration.

 

b.      Le détournement de pouvoir

 

-         La sanction judiciaire d’un tel dépassement s’inscrit dans le cadre de l’impératif d’exercice de l’action de l’exécutif dans les limites des buts d’intérêt général dont la satisfaction lui est impartie.

-         Ainsi, toute compétence, ou pouvoir attribué à une autorité quelconque, l’est dans un cadre bien précis et en vue d’objectif préalablement déterminés.

-         L’exercice du pouvoir par cette autorité à d’autres fins entache son action d’illégalité qualifiable de détournement.

-         La situation la plus simple est celle dans laquelle est substitué un but d’intérêt personnel au but d’intérêt général qui doit inspirer l’action des pouvoirs publics.

-         Il peut également s’avérer que, tout en invoquant l’intérêt générale, l’autorité exécutive se fonde sur un intérêt général autre que celui pour lequel les pouvoirs exercés lui ont été attribués.

-         Les exemple français de l’ « arrêt Beaugé », rendu par le Conseil d’Etat le 4 juillet 1925, et marocain de l’ « arrêt Lahcen Ben Abdelmalek Soussi », rendu par la Cour Suprême le 21 mai 1960, mettent en évidence des situations d’interprétation abusive des pouvoirs conférés à l’autorité de décision.

-         Le détournement de procédure a également été considéré par le juge comme étant un détournement de pouvoir.

-         L’ensemble de ces hypothèses peut conduire le juge de l’excès de pouvoir à annuler les actes incriminés.

 

c.       Les vices de forme et de motif

 

-         Le vice de forme consiste en l’irrespect par l’autorité de prise de décision des règles qui fixent, pour chaque acte, les exigences formelles et procédurales.

-         Le vice de motif porte, quant à lui, sur le défaut ou sur l’inexactitude matérielle des motifs invoqués à l’appui d’une décision.

-         Le juge administratif est habilité à apprécier les violations liées à ces vices dans le cadre de son examen des recours en annulation pour excès de pouvoir exercés contre les actes émanant de l’administration.

-         Mais il s’agit, rappelons le, de contrôles de légalité à caractère purement administratif et ne couvrant guère tous les aspects du contrôle qui se déploie, par ailleurs, sur l’organe exécutif dans son ensemble.

 

 


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